2021年國內(nèi)土地科學研究聚焦國家經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展需求，取得一系列進展。在建黨百年的歷史性時間節(jié)點上，學者們梳理總結(jié)了黨領導下的百年土地制度變遷的歷史邏輯和經(jīng)驗，在新的起點上，土地要素市場化改革、自然資源產(chǎn)權體系改革、宅基地“三權分置”改革、土地發(fā)展權配置等土地制度建設是關注重點；在全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標下，農(nóng)地產(chǎn)權制度改革與規(guī)模經(jīng)營、耕地資源長效保護、鄉(xiāng)村空間治理等問題是持續(xù)的研究熱點；與此同時，在生態(tài)文明戰(zhàn)略及“雙碳”目標的引領下，土地利用的生態(tài)環(huán)境效應、土地綠色低碳利用轉(zhuǎn)型、國土空間生態(tài)修復等問題也得到更廣泛的研究。

1 百年土地制度變遷的歷史邏輯與基本經(jīng)驗

在建黨百年之際，眾多學者回顧了黨領導下的土地制度變遷的歷史邏輯和經(jīng)驗。總體而言，中國共產(chǎn)黨領導的土地制度變革始終堅持以人民為中心，經(jīng)歷了“以革命為主線”“以公平為目標”“以效率為優(yōu)先”以及“以全面深化改革為戰(zhàn)略”的變遷過程，其中體現(xiàn)了“價值決定利益，利益需要產(chǎn)權”的邏輯主線。在實踐中，百年土地產(chǎn)權制度主要圍繞中央和地方、城市和農(nóng)村兩個關系進行了制度建設，保障了公有制的嚴肅性又不失其治理效率。此外，也有學者從土地權利與社會秩序的關系、土地增值收益分配、耕地利用政策、空間治理、法治建設、農(nóng)村土地制度改革等特定視角或?qū)ο笳归_了深入討論，肯定了土地制度在百年進程中發(fā)揮著的基礎性、保障性、根本性作用。未來的土地政策需要積極回應新時代現(xiàn)代化建設提出的新命題，在土地產(chǎn)權結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)土地關系、空間治理體系和統(tǒng)籌發(fā)展與安全等方面做出積極探索和有效變革。

2 土地要素市場化改革路徑

土地是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎和空間載體，持續(xù)深化土地要素市場化改革是當前土地制度變革的主線。有學者提出要實現(xiàn)土地要素自由流動的核心就在于放權賦能，現(xiàn)行法律已允許集體經(jīng)營性建設用地入市，對宅基地轉(zhuǎn)讓權的限制依然十分嚴格，隨著新一輪宅基地“三權分置”改革試點工作的啟動，學者們建議應當統(tǒng)一宅基地資格權內(nèi)涵，建立宅基地資格權退出、保留與繼承制度。關于農(nóng)地承包權的退出問題，學者認為應建立政府和市場雙重支持體系下的承包權退出補償機制，建立整合土地和完善交易平臺基礎上的承包權退出利用機制，建立多措并舉的農(nóng)地承包權退出風險防范機制。然而，針對農(nóng)地要素市場化改革中農(nóng)地過度資本化問題，學者建議政府應有效介入，正確引導和監(jiān)管市場機制，提高農(nóng)業(yè)補貼政策效率，完善用途管制制度。在建設用地市場化配置方面，研究認為同樣需要發(fā)揮有為政府的作用，把握分權與集權之間的度，降低央地之間委托代理關系的信息成本和制度成本，探索土地經(jīng)濟新模式以完善城鄉(xiāng)土地利益重新分配。此外，也有學者從“制度環(huán)境—治理結(jié)構(gòu)—資源配置”的理論視角，系統(tǒng)梳理并提出以夯實產(chǎn)權基礎、優(yōu)化流轉(zhuǎn)路徑、改進收益分配為主要抓手的土地要素市場化改革路徑。

3 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是自然資源管理中亟待完善的核心內(nèi)容。不少學者對我國自然資源產(chǎn)權制度中存在的產(chǎn)權體系、產(chǎn)權主體、政府角色、市場機制、價值實現(xiàn)等問題展開了討論。有學者從市場配置和政府角色的視角出發(fā)，提出要建立“三權分置”改革和自然資源資產(chǎn)分級行使所有權改革的“雙分”自然資源產(chǎn)權制度。也有學者提出產(chǎn)權制度應該從原來一維的產(chǎn)權束，轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向上的體制機制和橫向上的產(chǎn)權束組合的二維結(jié)構(gòu)，為適應不斷發(fā)展的經(jīng)濟社會提供具有韌性的“產(chǎn)權規(guī)則的規(guī)則”，而從空間用途管制方面而言，管制不僅僅是約束，還可以有賦權和促權的作用。在權能分解方面，有研究指出應推動所有權與使用權分離，再與委托代理機制耦合，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權的實現(xiàn)形式。此外，還有學者探討了自然資源產(chǎn)權改革如何與空間治理協(xié)調(diào)的問題，從空間公平、空間優(yōu)勢、空間正義三個維度，揭示了自然資源要素發(fā)展權、財產(chǎn)權與管制權三者之間的關聯(lián)性。

4 宅基地“三權分置”制度改革

如何激活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)價值是近年學界關注的熱點議題。其中，準確界定宅基地資格權內(nèi)涵是科學構(gòu)建宅基地“三權分置”制度的關鍵，但學術界對此還存在爭議，主要集中于資格權和使用者的區(qū)分及關系。有學者認為資格權僅指通過申請分配方式初始取得宅基地使用權的資格，并不包含持有宅基地使用權；也有學者認為資格權屬于人身權中親屬法外身份權，唯有先界定并落實資格權，才能放活宅基地使用權，即資格權歸于“人”，使用權歸于“地”；同時也有學者認為宅基地資格權是上承所有權、下啟使用權的權利類型，形成“宅基地使用權（可轉(zhuǎn)讓）+ 宅基地身份權（不可轉(zhuǎn)讓）= 宅基地資格權（農(nóng)戶）”的關系結(jié)構(gòu)。在激活宅基地的資產(chǎn)功能以及收益分配路徑的制度建設方面，研究主要集中于明晰宅基地產(chǎn)權主體、宅基地有償退出、外來農(nóng)民有償使用宅基地、差異化盤活宅基地、宅基地增值收益分配、宅基地使用權的資源再分配等方面展開了廣泛討論。

5 農(nóng)地產(chǎn)權制度改革與規(guī)模經(jīng)營

中國已經(jīng)進入農(nóng)地制度改革與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵階段，如何促進土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育與實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，是政府和學界持續(xù)關注的重點。針對“農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)—規(guī)模經(jīng)營—農(nóng)業(yè)績效提高”難以充分達成的問題，有研究提出可以在“地方政府—村社集體—農(nóng)戶”階梯型農(nóng)地合約結(jié)構(gòu)下，提升集體共有產(chǎn)權下的農(nóng)地合約制度績效。此外，研究發(fā)現(xiàn)降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與土地流轉(zhuǎn)的制度成本，引導村集體參與土地流轉(zhuǎn)的服務與管理，借助互聯(lián)網(wǎng)提高信息搜尋能力、增加社會資本、提升信貸獲得水平，減少農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼、增加依據(jù)生產(chǎn)規(guī)模的補貼等有助于土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。而耕地細碎化會弱化流轉(zhuǎn)市場發(fā)育對農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的促進作用；土地經(jīng)營權抵押響應也可能會加深部分農(nóng)戶對土地社會保障功能的依賴性，進而影響農(nóng)村土地規(guī)?；M程。此外，土地流轉(zhuǎn)僅能在平均意義上提升農(nóng)戶人均收入水平，農(nóng)民內(nèi)部的收入差距卻有擴大的趨勢，可以通過發(fā)展合作社、合作農(nóng)場來緩解這一困境。

6 耕地資源長效保護機制

在新冠肺炎疫情持續(xù)、國際貿(mào)易形勢復雜多變、氣候變化不確定性等影響下，國家糧食安全面臨更加嚴峻的形勢，構(gòu)建耕地保護長效機制是本年度的焦點話題。其中，破解耕地“非糧化”難題成為新時代保障國家糧食安全亟需解決的關鍵問題。許多學者重點針對我國耕地“非糧化”的時空格局及驅(qū)動機制展開了研究?！胺羌Z化”是農(nóng)民的理性經(jīng)濟選擇已得到多數(shù)學者的共識，其中工商資本下鄉(xiāng)、糧地租金變動等都在一定程度上助推了這一現(xiàn)象。同時，也有研究對耕地“非糧化”的耕作層破壞標準展開了探討，有助于對耕地“非糧化”行為的認定和治理。另外，耕地的多功能性也得到學者的持續(xù)關注，尤其是耕地的生態(tài)功能。一些學者開展了耕地生態(tài)安全、生態(tài)效率、生態(tài)系統(tǒng)服務評估等相關研究?；诖?，在耕地多功能保護方面，有研究探索通過耕地生態(tài)補償?shù)耐緩酵七M耕地生態(tài)的占補平衡。在耕地保護政策方面，有學者指出農(nóng)地確權可以強化農(nóng)戶層面的耕地生態(tài)保護，使得農(nóng)藥、化肥的施用量有所減少。也有學者提出通過實施耕地保護黨政同責、健全耕地生態(tài)健康的網(wǎng)絡監(jiān)測體系等手段實現(xiàn)耕地“三位一體”保護。在立法方面，有學者建議應將耕地保護的立法層級由行政法規(guī)提升為專項法律，推進永久基本農(nóng)田與黑土地保護的立法。

7 國土空間規(guī)劃與空間治理

面向國土空間高質(zhì)量、高水平發(fā)展轉(zhuǎn)型，推進國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設依然是土地科學領域的研究熱點。其中，土地發(fā)展權配置作為國土空間規(guī)劃的“靈魂”，更是得到了學者們的重點關注。有學者對土地發(fā)展權配置的內(nèi)容、形式及收益分配進行了解讀，提出要構(gòu)建以公共利益最大化為核心的“規(guī)模指標+空間分區(qū)+屬性管控”初始配置體系，設計以“存量提效指標”與“新增流轉(zhuǎn)指標”雙軌制發(fā)展權交易平臺。隨著部分地區(qū)率先開展規(guī)劃指標交易實踐，土地發(fā)展權配置逐漸被納入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、增值收益分配、價值評估與交易體系構(gòu)建等研究中。在國土空間治理方面，有學者指出了此輪國土空間規(guī)劃改革中的剛性管控加強而柔性治理不足的問題，探討了在剛性管控之上建立起柔性治理機制若干路徑。信息化技術研究也為實現(xiàn)“剛?cè)峁矟碧峁┝司_的數(shù)據(jù)支撐和高效的量化手段，推進智慧型國土空間規(guī)劃與治理的實現(xiàn)。此外，也有學者針對鄉(xiāng)村空間治理轉(zhuǎn)型提出“自上而下”和“自下而上”結(jié)合型的鄉(xiāng)村空間治理運轉(zhuǎn)機制，為落實實用性村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造條件。

8 土地利用的生態(tài)環(huán)境效應

在日益嚴峻的人地矛盾背景下，如何有效協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境之間的關系是土地科學領域關注的焦點。土地利用產(chǎn)生的生態(tài)效應的相關研究方法主要集中于生態(tài)環(huán)境指標計算、生態(tài)系統(tǒng)服務評估、生態(tài)效率測算等。有研究發(fā)現(xiàn)強脫鉤和擴張負脫鉤是當前中國土地利用程度和生態(tài)系統(tǒng)服務強度二者的主要關系類型，前者是兩難的窘境，后者是雙贏的模式。更多的研究聚焦于區(qū)域尺度，例如京津冀、長三角和珠三角三大城市群中區(qū)域一體化、經(jīng)濟集聚下的土地利用對生態(tài)環(huán)境效應的影響，也有一些研究聚焦于黃河流域、喀斯特山區(qū)等特定地形地貌區(qū)。在不同的土地利用類型中，作為人與自然交互最密切的耕地利用的生態(tài)環(huán)境效應是關注最多的。有學者總結(jié)了中國農(nóng)業(yè)土地利用的生態(tài)智慧；也有研究發(fā)現(xiàn)，與水稻單作相比，稻蝦共作能夠改善土地利用的生態(tài)—經(jīng)濟效果。此外，土地利用的碳收支問題也備受關注，學者們從旱改水型農(nóng)田整治對土壤碳排放的影響、“三生空間”演化對碳代謝的影響、基于住房價格的通勤碳排放空間分異等不同視角展開了研究，但是碳排放計算主要借助現(xiàn)有的碳排放系數(shù)，評估的精準程度還有待提高。

9 土地綠色低碳利用轉(zhuǎn)型

土地利用變化影響陸地生態(tài)系統(tǒng)與大氣之間的碳排放和吸收過程，是碳排放和吸收的雙重主體。在2030年前碳達峰行動的重要戰(zhàn)略目標下，土地綠色低碳利用是構(gòu)建生態(tài)文明的必然選擇，也成為新的研究熱點?；凇疤歼_峰”和“碳中和”目標，許多研究展開了不同尺度土地利用模式下碳排放和生態(tài)系統(tǒng)碳匯的定量測算和情景模擬，提出低碳化土地利用模式。同時，氣候變化、土地發(fā)展權流轉(zhuǎn)等對碳排放的影響也受到較多關注。在實現(xiàn)路徑上，有學者提出國土空間規(guī)劃應通過對國土空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局的調(diào)控，將減碳目標納入空間規(guī)劃全過程和各層級，進而促進空間的綠色低碳轉(zhuǎn)型。土地綠色利用與土地低碳化利用相輔相成，有學者從土地自然屬性、土地永續(xù)利用、生態(tài)文明建設和實現(xiàn)土地正義四個方面探討了土地綠色利用的理論邏輯，并提出了土地綠色利用理念融入土地法治建設的相關建議。部分學者也展開了土地綠色利用效率的實證研究，探討如何以最小的土地資源投入獲得最大的社會經(jīng)濟生態(tài)效益。

10 土地整治與國土空間生態(tài)修復

在土地整治發(fā)展歷程中，鄉(xiāng)村空間始終是整治的主要對象和研究熱點。不少學者從農(nóng)村土地整理模式創(chuàng)新、全域綜合整治與村莊規(guī)劃融合、鄉(xiāng)村振興目標下的土地整治項目全流程監(jiān)測監(jiān)管與績效評價、旱改水型農(nóng)田整治對土壤碳排放的影響等方面展開了研究，以期將土地整治工程科學系統(tǒng)地運用到鄉(xiāng)村振興與生態(tài)文明建設的實處。在人與自然和諧共生的背景下，國土空間生態(tài)修復的理念認知也在不斷提升，有學者認為國土空間生態(tài)修復中生態(tài)空間與生產(chǎn)、生活空間的關系呈現(xiàn)協(xié)調(diào)布局、系統(tǒng)治理、人地和諧3個階段的演進狀態(tài)，目前所開展的山水林田湖草系統(tǒng)治理工作處于第二階段，未來要遵循綠色發(fā)展方向，促進社會-生態(tài)要素耦合。從國土空間生態(tài)修復的科學到?jīng)Q策視角，有學者提出構(gòu)建“本底調(diào)查測度—多維認知—科學識別—價值重塑—規(guī)劃調(diào)控—政策引導—技術支撐”的路徑。在具體應用上，有部分研究聚焦于生態(tài)修復分區(qū)提出了基于生態(tài)安全格局理論的新的分區(qū)方法；也有研究提出基于游憩導向下的國土空間生態(tài)修復的理論與模式，這是將受損生態(tài)空間保護與休閑空間融合的重要手段。

本文轉(zhuǎn)載：自然資源社圈