隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入中后期，存量提升逐步代替大規(guī)模增量發(fā)展，成為我國(guó)城市空間發(fā)展的主要形式?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這為“十四五”時(shí)期我國(guó)城市工作指明了前進(jìn)的方向。在動(dòng)力機(jī)制、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、空間環(huán)境、利益訴求等不同要素的影響下，建立多元主體良性互動(dòng)、共建共享的城市更新治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的必要途徑。城市更新中的治理手段主要用于調(diào)節(jié)和分配城市的空間資源及增值利益。雖然學(xué)術(shù)界已對(duì)城市更新和治理的關(guān)聯(lián)機(jī)制做了較多研究，但是仍然缺乏從歷史的高度進(jìn)行的全面認(rèn)識(shí)。

我國(guó)城市更新自新中國(guó)成立發(fā)展至今，在政策制度建設(shè)、規(guī)劃體系構(gòu)建和實(shí)施機(jī)制完善等方面均取得了巨大的成效，推動(dòng)了我國(guó)城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、社會(huì)民生發(fā)展、空間品質(zhì)提升和功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化。由于不同時(shí)期我國(guó)城市的發(fā)展目標(biāo)、面臨問題、更新動(dòng)力及制度環(huán)境存在差異，城市更新中利益分配機(jī)制和實(shí)施路徑不斷演進(jìn)和完善，在不同階段相應(yīng)發(fā)展出了不同的治理模式，呈現(xiàn)出不同的特征。本文從城市治理的視角出發(fā)，依據(jù)城市更新的治理特征和深圳、廣州、上海等城市的更新實(shí)踐情況，將我國(guó)1949年以來的城市更新演進(jìn)歷程劃分為3個(gè)階段(圖1)。

圖1 1949年以來我國(guó)城市更新的空間治理階段劃分

第一階段為1949～1989年，采用政府主導(dǎo)下的一元治理城市更新模式。早期的城市規(guī)劃和更新活動(dòng)以改善居住和生活環(huán)境為重點(diǎn)，具有突出的政府主導(dǎo)特征。第二階段是1990～2009年，采用政企合作下的二元治理城市更新模式。隨著土地和住房改革，市場(chǎng)力量不斷增強(qiáng)，政企合作有力地推動(dòng)了城市更新的發(fā)展。第三階段是2010年至今，采用多方協(xié)同下的多元共治城市更新模式。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率突破50%，城市建設(shè)著重于高質(zhì)量發(fā)展，越來越重視公共利益的實(shí)現(xiàn)，在這個(gè)階段呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、社會(huì)多元參與和共同治理的新趨勢(shì)。本文通過深入分析和梳理我國(guó)城市更新的治理發(fā)展脈絡(luò)(表1)，進(jìn)一步理清當(dāng)前我國(guó)城市更新的治理困境，明確了以人為核心的高質(zhì)量城市更新未來的發(fā)展方向。

表1 我國(guó)城市更新治理發(fā)展脈絡(luò)

1.1 城市更新背景

新中國(guó)成立初期，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平低，城市居民聚居區(qū)建設(shè)水平不高、基礎(chǔ)設(shè)施落后。1953年中央政府提出了第一個(gè)五年計(jì)劃，城市建設(shè)以“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”“城市建設(shè)為生產(chǎn)服務(wù)、為勞動(dòng)人民服務(wù)”為主要方向。城市建設(shè)資金主要用于發(fā)展生產(chǎn)和新工業(yè)區(qū)的建設(shè)，對(duì)舊城采取“充分利用，逐步改造”的政策。在該階段，舊城改造主要著眼于棚戶區(qū)和危房簡(jiǎn)屋改造，如北京龍須溝改造、上海肇嘉浜棚戶區(qū)改造和南京內(nèi)秦淮河整治等。

改革開放以后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)日漸復(fù)蘇，城市建設(shè)速度大大加快，城市更新也成為當(dāng)時(shí)城市建設(shè)的重要組成部分。由于舊城區(qū)建筑質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量低下，難以適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民日益提高的生活水平需求，“全面規(guī)劃、分批改造”是這一階段舊城改造的重要特征，舊城改造的重點(diǎn)轉(zhuǎn)為還清生活設(shè)施的欠賬、解決城市職工住房問題，并開始重視修建住宅。

1.2 治理特征

第一階段我國(guó)城市更新的治理目標(biāo)是解決國(guó)民最基本的民生問題。這一階段的城市更新主要采用政府主導(dǎo)的一元治理模式，城市更新治理機(jī)制還不成熟，政府財(cái)政資金有限，改造工作大多是由政府通過自上而下的強(qiáng)制性政令安排推動(dòng)。由于這一階段的管理體制不完善，忽視了社會(huì)和市場(chǎng)的力量，對(duì)各利益主體意愿不夠重視，產(chǎn)權(quán)保護(hù)觀念淡薄，建設(shè)項(xiàng)目存在各自為政、標(biāo)準(zhǔn)偏低、配套不全、侵占綠地、破壞歷史文化建筑等問題。

1.3 相關(guān)政策

1978年3月，十一屆三中全會(huì)提出對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邪l(fā)展創(chuàng)造了良好的契機(jī)。1984年頒布的《城市規(guī)劃條例》明確指出“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)遵循加強(qiáng)維護(hù)、合理利用、適當(dāng)調(diào)整、逐步改造的原則”。其后，1989年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》進(jìn)一步細(xì)化了“統(tǒng)一規(guī)劃，分期實(shí)施，并逐步改善居住和交通條件，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高城市的綜合功能”的要求，具有重要的指導(dǎo)意義。

在地方層面，各地也編制了一系列城市總體規(guī)劃指導(dǎo)舊城區(qū)的建設(shè)。1963年，上海市“三五”計(jì)劃提出改善風(fēng)貌、拆遷、加層等地段建設(shè)控制導(dǎo)向，以及改善道路與擴(kuò)建市政基礎(chǔ)設(shè)施的工作重點(diǎn)。1980年，上海市政府提出將“住宅建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合、新區(qū)建設(shè)與舊城改造相結(jié)合、新建住宅與改造修繕舊房相結(jié)合”的號(hào)召。在此號(hào)召下，上海市采用新建和改造相結(jié)合的方式，開啟了為期20年的大規(guī)模住房改善活動(dòng)。1982年，廣州市政府在《廣州市城市總體規(guī)劃》(1984版)中提出共同推動(dòng)新居住區(qū)的建設(shè)與舊城居住區(qū)改造，改善舊城居住環(huán)境。1983年，北京市在《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控城市發(fā)展規(guī)模，并加強(qiáng)對(duì)城市環(huán)境綠化、歷史文化名城保護(hù)的認(rèn)識(shí)。

1.4 地方實(shí)踐

為改善城市居民的居住、安全、出行和衛(wèi)生等條件，補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的短板，一些大城市相繼開展了舊城改造活動(dòng)。在住房改造方面，20世紀(jì)80年代住房機(jī)制改革后，北京市逐步實(shí)施“危房改造”試點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)菊兒胡同、小后倉(cāng)、西四北八條街區(qū)等進(jìn)行了改造。北京市政府針對(duì)建筑質(zhì)量較差、配套設(shè)施老舊、存在消防隱患、亟待修整的危房，以院落為單位進(jìn)行小規(guī)模的拆除重建。在舊城更新方面，南京市城市建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以政府投資為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)。同時(shí)，南京市加速對(duì)城市環(huán)境的治理，治理后商業(yè)街市得到復(fù)興，城市環(huán)境和商業(yè)街區(qū)面貌煥然一新。在古城保護(hù)方面，蘇州市政府提出維持舊城原有風(fēng)貌和肌理，在一定范圍內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地對(duì)古城區(qū)進(jìn)行持續(xù)性的改造，使之滿足現(xiàn)代化生活的需要(表2)。

表2 第一階段典型城市更新實(shí)踐

2.1 城市更新背景

1990～2009年，我國(guó)城市發(fā)展處于總體增量開發(fā)、局部存量發(fā)展的階段。20世紀(jì)90年代初期，隨著改革開放后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，土地有償使用和住房商品化改革為過去進(jìn)展緩慢的舊城更新提供了強(qiáng)大的動(dòng)力，釋放了土地市場(chǎng)的巨大能量和潛力。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，我國(guó)一些特大城市在城市建設(shè)和擴(kuò)張過程中，最先面臨土地資源緊缺、已建設(shè)用地利用低效等問題，迫使地方政府開始逐步探索城市更新機(jī)制，以突破土地供應(yīng)瓶頸，促進(jìn)土地集約利用。同時(shí)，借助多種市場(chǎng)化手段，地方政府與市場(chǎng)主體合作，推動(dòng)以城中村改造、舊工業(yè)區(qū)改造、歷史文化街區(qū)改造等為重點(diǎn)的城市更新，這種政企合作模式有效解決了存量改造所需資金規(guī)模龐大、完全依靠政府投入難以持續(xù)的問題。

2.2 治理特征

第二階段我國(guó)城市更新的治理目標(biāo)主要為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。這一階段的城市更新主要采用政企合作下的二元治理模式。這種模式有助于拓寬融資渠道，吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入到城中村改造、商業(yè)區(qū)改造和歷史文化街區(qū)更新等項(xiàng)目中，有效緩解政府的財(cái)政壓力。政企合作模式的投資主體多元，有助于合理分擔(dān)成本，降低政府獨(dú)自承擔(dān)投資不利的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)不同更新模式所帶來的不同收益，以及社會(huì)公平性、土地財(cái)政、現(xiàn)階段地塊開發(fā)需求等多方面的影響，政企合作模式大體可分為“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”與“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)參與”兩大類型，主要采用PPP、BOT、PUO等市場(chǎng)化運(yùn)作手段。政府政策支持與社會(huì)資本運(yùn)作的結(jié)合大大提高了這一階段城市更新的發(fā)展速度，然而對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過度追求，促使政府和開發(fā)商結(jié)成“行政權(quán)力與資本的利益增長(zhǎng)聯(lián)盟”，導(dǎo)致增值利益分配不均衡，對(duì)權(quán)利主體和公共利益的保障不足。

2.3 相關(guān)政策

20世紀(jì)90年代初期，中央陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等，拉開了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下城市更新的序幕。在省級(jí)層面，各省也針對(duì)土地節(jié)約集約工作，發(fā)布省級(jí)政府文件，提出在科學(xué)統(tǒng)籌、因地制宜等理念的指導(dǎo)下，推進(jìn)土地集約高效利用，完善土地要素市場(chǎng)，挖掘土地潛力，對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行控制，并對(duì)存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地進(jìn)行差別化管理。相關(guān)文件有《江蘇省人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)土地集約利用工作的通知》《遼寧省人民政府關(guān)于深化改革土地管理的實(shí)施意見》《廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》等。

隨著各大城市土地資源緊缺問題不斷加劇，地方政府紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，指導(dǎo)地方層面的城市更新方向和具體工作。深圳市于2004年出臺(tái)了《深圳市城中村(舊村)改造暫行辦法》，對(duì)城中村改造的目標(biāo)、方法與優(yōu)惠政策做出具體規(guī)范。此后，深圳市政府先后印發(fā)《深圳市人民政府關(guān)于工業(yè)區(qū)升級(jí)改造的若干意見》《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)我市工業(yè)區(qū)升級(jí)改造試點(diǎn)項(xiàng)目的意見》等，以推進(jìn)舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2009年深圳市政府出臺(tái)了我國(guó)第一個(gè)城市更新政府規(guī)定—《深圳市城市更新辦法》，明確以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的方式開展城市更新。與此同時(shí)，廣州市也相繼出臺(tái)了《中共廣州市委辦公廳 廣州市人民政府辦公廳關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)“城中村”整治改造的實(shí)施意見》《關(guān)于廣州市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”工作實(shí)施意見》等，加快推進(jìn)廣州市城市更新工作。

2.4 地方實(shí)踐

在政企合作的二元治理模式推動(dòng)下，深圳市、上海市、廣州市等舊城改造規(guī)模不斷擴(kuò)大、項(xiàng)目數(shù)量不斷增加。例如，深圳市羅湖蔡屋圍更新項(xiàng)目由羅湖區(qū)政府與開發(fā)商合作，整合空間、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)和文化資源，將該地區(qū)建成集金融、商業(yè)、文化于一體的“國(guó)際消費(fèi)中心；深圳市蛇口工業(yè)園區(qū)改造項(xiàng)目通過商業(yè)化運(yùn)作，引入商業(yè)、住宅和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，實(shí)現(xiàn)工業(yè)區(qū)向綜合性城區(qū)轉(zhuǎn)變；上海市思南公館歷史風(fēng)貌更新項(xiàng)目由政府指導(dǎo)、國(guó)企投資持有、社會(huì)融資，并進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理，更新后的思南公館歷史片區(qū)成為融合酒店、辦公、商業(yè)、居住等多功能的高品質(zhì)綜合社區(qū)；上海市新天地改造項(xiàng)目創(chuàng)新性地實(shí)踐了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的歷史城區(qū)更新計(jì)劃，保留了石庫(kù)門的建筑外觀，將其居住功能更換為餐飲、娛樂、購(gòu)物等商業(yè)功能。

然而，這一階段的政企合作忽視了原產(chǎn)權(quán)人和公眾的意見，導(dǎo)致部分項(xiàng)目推進(jìn)困難。例如，深圳市大沖村改造項(xiàng)目在《深圳市大涌舊村改造規(guī)劃》(1998版)和《南山區(qū)大沖村舊村改造詳細(xì)規(guī)劃》(2005版)制定期間進(jìn)行了兩輪博弈，但由于難以協(xié)調(diào)政府、村民和市場(chǎng)的訴求，更新項(xiàng)目推動(dòng)困難重重；廣州市永慶坊城市更新項(xiàng)目初期采用大拆大建和減量規(guī)劃的方式完成了房屋征收和拆遷工作，由于與居民溝通不暢、片區(qū)內(nèi)歷史文化建筑保護(hù)不力等，引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，永慶坊第一階段的大拆大建更新模式基本宣告失敗(表3)。

表3 第二階段典型城市更新實(shí)踐

3.1 城市更新背景

我國(guó)城市發(fā)展正處于從粗放化、外延式增量發(fā)展轉(zhuǎn)為精細(xì)化、內(nèi)涵式存量提升發(fā)展的階段。2011年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率首次超過50％，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，過去由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、以創(chuàng)造增值收益為特征的城市更新模式已無法解決我國(guó)面臨的眾多城市問題。在此背景下，保障民生、改善人居環(huán)境、強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理成為城市更新行動(dòng)的重要目標(biāo)。2020年中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年計(jì)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，這是黨中央對(duì)進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量工作做出的重大決策部署。在這一階段，我國(guó)的城市更新更加關(guān)注城市內(nèi)涵發(fā)展，更加強(qiáng)調(diào)以人為本，更加重視人居環(huán)境的改善和城市活力的提升。第三階段的城市更新主要聚焦于老舊小區(qū)改造、低效工業(yè)用地盤活、歷史地區(qū)保護(hù)活化、城中村改造和城市修補(bǔ)等。

3.2 治理特征

第三階段我國(guó)城市更新的治理目標(biāo)在于促進(jìn)以人為核心的高質(zhì)量發(fā)展。這一階段的城市更新主要采用多方協(xié)同下的多元治理模式。通過建立由政府、專家、投資者、市民等多元主體共同構(gòu)成的行動(dòng)決策體系，利用“正式”與“非正式”的治理工具來應(yīng)對(duì)復(fù)雜的城市更新系統(tǒng)，政府自上而下地統(tǒng)籌城市更新，運(yùn)用容積率獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)權(quán)變更、功能區(qū)兼容混合和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等手段，平衡政府與開發(fā)商、居民之間的利益分配，如各地分別出臺(tái)了《深圳市城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定》《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》《濟(jì)南市既有住宅增設(shè)電梯財(cái)政補(bǔ)助資金實(shí)施細(xì)則》等文件。各類社會(huì)主體通過成立工作坊和自治會(huì)、社會(huì)調(diào)查、設(shè)立基金等方式，參與社區(qū)營(yíng)造、歷史遺產(chǎn)保護(hù)活化、公共空間設(shè)施更新等涉及民生和公共利益的城市更新活動(dòng)。然而，目前自下而上的多元協(xié)商機(jī)制仍處在探索階段，缺乏政策、制度的支持和保障，公共利益的保障力度不足。

3.3 相關(guān)政策

2014年編制的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確指出“要按照改造更新與保護(hù)修復(fù)并重的要求，健全舊城鎮(zhèn)改造機(jī)制，優(yōu)化提升舊城功能，加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造”。2020年，《中共中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年計(jì)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)了“實(shí)施城市更新行動(dòng)”。此外，在棚戶區(qū)改造、低效用地再開發(fā)、“城市雙修”、老舊小區(qū)改造等方面，國(guó)家也相繼出臺(tái)了一系列專項(xiàng)政策，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見》《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》等。各省政府也根據(jù)自身實(shí)際情況印發(fā)了一系列規(guī)范性文件和指導(dǎo)意見。例如，廣東省人民政府先后印發(fā)了《廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實(shí)施意見》等，逐步完善城市更新的治理制度。

為尊重和保障原權(quán)利人的合法權(quán)益及改造意愿，《深圳市城市更新辦法》《上海市舊住房綜合改造管理辦法》《杭州市老舊小區(qū)綜合改造提升工作實(shí)施方案》等文件對(duì)項(xiàng)目申報(bào)階段和實(shí)施階段中原權(quán)利人的意愿征求進(jìn)行了規(guī)定。2020年，深圳市政府頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、節(jié)約集約、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與”的原則。同年，北京市發(fā)布了《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作手冊(cè)》，積極構(gòu)建基層制度和社區(qū)規(guī)劃師制度。上海市也明確提出將在全市范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)“參與式社區(qū)規(guī)劃”制度。

3.4 地方實(shí)踐

目前我國(guó)城市更新項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，尤其是北上廣深等一線城市，受起步時(shí)間早、發(fā)展速度快、土地資源緊缺等因素的影響，對(duì)城市更新的需求更為迫切。這些城市在多元主體參與方面進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索。例如，上海市陸家嘴社區(qū)的環(huán)梅園公園整體改造項(xiàng)目，由陸家嘴社區(qū)公益基金會(huì)組織召開概念方案發(fā)布會(huì)，政府、居民、設(shè)計(jì)師、專家共同協(xié)商討論；北京市勁松社區(qū)改造項(xiàng)目在社區(qū)黨委的帶領(lǐng)下，通過“居委會(huì)—小區(qū)—樓門”治理網(wǎng)絡(luò)向群眾征集需求與改造意見，通過市場(chǎng)化方式引入約3000萬社會(huì)資本，企業(yè)從設(shè)計(jì)規(guī)劃、施工到后期物業(yè)管理，全流程參與老舊小區(qū)微改造；深圳市水圍村城市更新項(xiàng)目由福田區(qū)住房和建設(shè)局牽頭，深業(yè)集團(tuán)有限公司統(tǒng)一向深圳市水圍實(shí)業(yè)股份有限公司承租村民樓，結(jié)合青年人才需求，量身定制改造和運(yùn)營(yíng)方案，改造后出租給福田區(qū)政府作為人才公寓使用；深圳市南山區(qū)大沖村舊改項(xiàng)目歷經(jīng)12年，于2010年簽約率達(dá)97.1％，終于取得突破性進(jìn)展，大沖村舊改項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)主體和村民等各主體之間的利益平衡；廣州市永慶坊更新項(xiàng)目把握社會(huì)公眾的多元訴求，“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)聯(lián)動(dòng)，在方案編制、實(shí)施階段等各個(gè)階段共同參與，營(yíng)造了共建共治共享的歷史文化街區(qū)(表4)。

表4 第三階段典型城市更新實(shí)踐

4.1 當(dāng)前我國(guó)城市更新中的治理困境與挑戰(zhàn)

(1)系統(tǒng)化的城市更新治理體系還未形成。

首先，國(guó)家層面缺乏頂層立法保障和指導(dǎo)方針。城市更新的政策制度建設(shè)、規(guī)劃體系銜接和管理體系構(gòu)建工作十分復(fù)雜，需要從頂層把控整體發(fā)展方向。雖然在國(guó)家層面已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、低效用地再開發(fā)等存量空間改造專項(xiàng)政策，但是從各地實(shí)踐來看，存在更新方式劃分類型不一、理解不同等問題。土地的細(xì)分合并、置換、出讓及財(cái)稅等是各地當(dāng)前面臨的城市更新關(guān)鍵性問題，還需要國(guó)家層面的政策統(tǒng)籌與指引。其次，地方層面缺乏城市更新規(guī)劃體系與制度。與增量開發(fā)不同，城市更新涉及產(chǎn)權(quán)、空間、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等更多元、更繁復(fù)的問題?，F(xiàn)有的城市規(guī)劃管理體系主要是適配于增量發(fā)展模式，難以有效指導(dǎo)現(xiàn)階段的城市更新工作。部分城市(如深圳市、廣州市和上海市等)已經(jīng)出臺(tái)了城市更新相關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和操作指引等，然而大部分城市仍然處于探索階段，城市更新規(guī)劃體系和制度建設(shè)總體滯后于實(shí)踐進(jìn)程，城市更新在增量規(guī)劃的制度框架中推進(jìn)困難。同時(shí)，我國(guó)大部分城市還面臨城市更新工作與國(guó)土空間規(guī)劃體系銜接不順暢、空間治理模式較單一等問題。

(2)精細(xì)化的城市更新治理機(jī)制亟待完善。

一是各部門事權(quán)劃分不清晰。目前城市更新工作已在我國(guó)大范圍展開，然而中央政府和地方政府之間、地方政府各部門之間在治理過程中的關(guān)系和事權(quán)劃分不清晰。除深圳市、廣州市、珠海市、上海市等部分城市外，我國(guó)大部分城市并未設(shè)立城市更新專職管理機(jī)構(gòu)或部門。城市更新工作涉及的部門較多，在多政策路徑下，各部門多頭管理、缺乏結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性協(xié)同，導(dǎo)致存量空間利用和公共資源投入缺乏統(tǒng)籌。二是多主體參與途徑不明晰。城市更新不只著眼于土地經(jīng)濟(jì)增值和物質(zhì)環(huán)境改善，還涉及政府、市場(chǎng)、公眾等多元權(quán)利主體的不同利益。但目前城市更新規(guī)劃的作用途徑仍以物質(zhì)空間管控為主，存在物質(zhì)空間規(guī)劃的局限性，解決社會(huì)問題的作用力度不足，多元主體的參與途徑也不清晰，缺乏與基層治理機(jī)制的有效銜接。三是全過程的管理機(jī)制不完善。城市更新涉及土地、產(chǎn)權(quán)、空間、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方方面面，具有周期長(zhǎng)、范圍廣等特點(diǎn)。我國(guó)大部分城市目前主要關(guān)注于土地和規(guī)劃管理，還未構(gòu)建城市更新全過程管理機(jī)制，特別是實(shí)施和監(jiān)管力度不足。此外，我國(guó)目前的城市更新政策更適配于拆除重建類型，在微更新、微改造方面還缺乏健全的行政審批程序和制度。

(3)多元化的城市更新利益平衡機(jī)制仍不健全。

首先，對(duì)城市更新背后動(dòng)力機(jī)制的研究不充分。城市更新背后的動(dòng)力機(jī)制是不同更新類型采用不同實(shí)施方式的重要原因，然而目前我國(guó)城市更新較少?gòu)膭?dòng)力機(jī)制的維度進(jìn)行制度構(gòu)建。其次，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共利益的平衡機(jī)制不完善。城市更新治理的多元主體包括政府、市場(chǎng)、權(quán)利人和社會(huì)公眾等，如何有效平衡多元主體的利益是城市更新需要解決的重要問題。然而，目前對(duì)房地產(chǎn)化路徑的過度依賴，導(dǎo)致政府、原土地權(quán)利人和開發(fā)商形成了行政權(quán)力、物權(quán)與資本的“利益增長(zhǎng)聯(lián)盟”。對(duì)開發(fā)量和經(jīng)濟(jì)利益的過度攫取加大了城市更新的改造成本，帶來了環(huán)境、交通、公共服務(wù)等方面的外部負(fù)效應(yīng)，給城市造成了較大負(fù)荷，對(duì)于城市整體的公共利益缺乏有效保障。

4.2 面向城市治理的建議

(1)建立系統(tǒng)化的城市更新治理體系。

一是我國(guó)目前還需要從國(guó)家層面制定城市更新的頂層立法保障和綱領(lǐng)性的規(guī)章制度。針對(duì)目前全國(guó)各地在城市更新領(lǐng)域面臨的困難，應(yīng)在國(guó)家層面建立基本的行動(dòng)規(guī)則，自上而下引導(dǎo)戰(zhàn)略方向，并提供支持城市更新高質(zhì)量發(fā)展的法規(guī)政策工具，如明確城市更新可以協(xié)議出讓的方式開展等。此外，國(guó)家還應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，監(jiān)督和指導(dǎo)地方開展城市更新相關(guān)工作。二是地方層面應(yīng)構(gòu)建精細(xì)化的城市更新規(guī)劃與制度體系。地方政府根據(jù)上級(jí)要求并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，構(gòu)建一套約束與彈性相結(jié)合的城市更新治理體系，制定地方政府規(guī)章，提供基本政策依據(jù)和引導(dǎo)配套政策，為城市更新工作提供行動(dòng)綱領(lǐng)；制定地方政策性文件、技術(shù)規(guī)范和操作指引，明確關(guān)鍵要素和實(shí)施內(nèi)容，突出規(guī)劃編制技術(shù)要求，細(xì)化與完善更新項(xiàng)目管理要求，以及規(guī)范更新項(xiàng)目運(yùn)作流程。此外，還應(yīng)形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，促使城市更新工作在法治基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)常態(tài)化推進(jìn)。

(2)完善精細(xì)化的城市更新治理機(jī)制。

一是對(duì)城市更新進(jìn)行統(tǒng)籌管理和引導(dǎo)實(shí)施。明晰各部門的權(quán)責(zé)，設(shè)立城市更新專職管理機(jī)構(gòu)或部門，搭建多部門協(xié)同平臺(tái)，建立明確、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)制。在城市更新政策制定、城市更新項(xiàng)目審批及城市更新項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)等方面，聯(lián)合協(xié)調(diào)多部門，實(shí)施統(tǒng)籌管理。二是推動(dòng)多元主體共同參與城市更新。在動(dòng)力機(jī)制、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、空間環(huán)境、利益訴求十分復(fù)雜的城市更新實(shí)踐中，建立政府—市場(chǎng)主體—權(quán)利主體—社會(huì)公眾等多元主體協(xié)同合作機(jī)制是提升城市治理能力的重要途徑。積極構(gòu)建面向市場(chǎng)和公眾的規(guī)劃與協(xié)商機(jī)制，進(jìn)一步使多方參與的形式、流程、范圍、權(quán)責(zé)等協(xié)作機(jī)制制度化，使各方在統(tǒng)一透明的機(jī)制下進(jìn)行充分的博弈與協(xié)商。三是構(gòu)建城市更新全過程管理機(jī)制。形成全生命周期管理機(jī)制，包括規(guī)劃?rùn)C(jī)制、實(shí)施機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和反饋機(jī)制等，并貫穿于城市更新計(jì)劃申報(bào)、土地信息核查、更新單元規(guī)劃申報(bào)、實(shí)施主體確認(rèn)、完成房屋拆除、用地手續(xù)辦理和預(yù)售監(jiān)管等階段，特別是對(duì)于微更新，要制定專屬的行政審批機(jī)制。

(3)構(gòu)建多元化的城市更新利益平衡制度。

深入分析城市更新多元主體的動(dòng)力機(jī)制，制定平衡各方利益的制度。一是地方政府在明確保障公共利益、促進(jìn)城市持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)下，應(yīng)將城市更新作為實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑，制定城市更新工作計(jì)劃和規(guī)劃，對(duì)城市更新實(shí)施行動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌和引導(dǎo)。政府還應(yīng)注重保障公共利益，如明確公共利益用地和用房配置要求，鼓勵(lì)公共責(zé)任捆綁，建立實(shí)施監(jiān)管協(xié)議制度等。二是對(duì)于社會(huì)主體，應(yīng)尊重其合法權(quán)益，鼓勵(lì)公眾參與。城市更新應(yīng)尊重與保障權(quán)利主體的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，如制定合理的補(bǔ)償安置辦法，提供政策和資金支持，完善權(quán)利主體的自主更新路徑等。同時(shí)，建立溝通協(xié)商平臺(tái)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，共同改善城市民生環(huán)境。三是制定市場(chǎng)主體參與激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)其承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。制定激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，以構(gòu)建合理的功能調(diào)整與容積率獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)移機(jī)制，優(yōu)化存量用地地價(jià)體系，通過提供稅費(fèi)減免與資金支持等手段，滿足市場(chǎng)的合理利潤(rùn)要求，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與的積極性。同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)主體提出承擔(dān)公共利益責(zé)任和實(shí)現(xiàn)城市功能品質(zhì)提升的要求，引導(dǎo)城市更新推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

縱觀新中國(guó)成立后我國(guó)城市更新的空間治理歷程，先后經(jīng)歷了旨在解決城市居民最基本的居住、出行等民生問題的政府主導(dǎo)下的一元治理舊城改造；城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，政企合作下大規(guī)模的居住區(qū)改造、城中村改造、老舊工業(yè)區(qū)改造和歷史地段商業(yè)化改造；強(qiáng)調(diào)以人為核心和高質(zhì)量發(fā)展，多方參與下的老舊小區(qū)改造、低效工業(yè)用地盤活和歷史地區(qū)保護(hù)活化。我國(guó)的城市更新在不斷發(fā)展和前進(jìn)中獲得了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、構(gòu)建新發(fā)展格局、提升國(guó)家治理體系與治理能力、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)揮了重要作用。

但與此同時(shí)，在面向以人為核心的高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期，我國(guó)的城市更新治理也面臨著前所未有的困境和挑戰(zhàn)，需要從政策制度、規(guī)劃技術(shù)和實(shí)施機(jī)制等方面創(chuàng)新城市更新的治理機(jī)制。城市存量發(fā)展是長(zhǎng)期的、常態(tài)化的，通過建立國(guó)家層面綱領(lǐng)性的指導(dǎo)方針，構(gòu)建地方層面精細(xì)化的城市更新規(guī)劃和政策體系，制定多元主體利益平衡機(jī)制，明確共建共治共享的城市更新主體關(guān)系，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市更新更高層次、更高質(zhì)量的發(fā)展。